生态损害赔偿制度作为我国生态文明建设的一项重要制度性内容,从根本上可以解决长期以来“企业污染、群众受害、政府买单”的不合理局面，随着生态环境保护的重要性日益凸显,加强生态环境损害赔偿制度改革不仅是现实层面的需要，也是我国生态文明建设的具体现实举措。

一、海西州推进生态损害赔偿制度现状

随着生态环境损害赔偿改革试点推行以来，海西州成立了州委副书记、州长担任组长，分管副州长担任副组长，相关单位负责人为成员的生态环境损害制度改革工作领导小组，形成了“州政府负总责，一部门牵头，多部门配合”统筹推进生态环境损害赔偿制度改革工作格局。先后出台制定了《海西州生态赔偿制度改革实施方案》《海西州生态环境损害赔偿磋商办法》《海西州生态环境损害修复监督管理办法》?！斗桨浮访魅妨伺獬トɡ逦?、赔偿范围、赔偿程序及配套机制?！栋旆ā肺徊焦娣渡肪乘鸷ε獬ゴ枭坛绦颍涫蹬獬ピ鹑翁峁┝烁咀裱?。2018年1月至2019年12月，海西州生态环境损害赔偿案例共5起，涉案金额共53.1184万元。案件类型主要涉及草地、野生动物、土壤环境污染等。

二、海西州推进生态损害赔偿存在的问题

一是环境监管权力分散，部门职能交叉影响损害赔偿的规范性和时效性。自上而下的统管与分管相结合的多部门分层级的环境监督管理体制，决定了环境监管主体的多元化和环境监管权利的分散。依据法律，海西州生态环境部门对本辖区的环境保护工作实施统一的监督管理，水利、自然资源、农牧、林草行政主管部门对该行业资源的?；な敌屑喽焦芾?，特别是近年来提出的“管行业必管环?！笔沟眉喙苋Ψ稚?、职能交叉矛盾更为突显。因此成立一个生态损害赔偿综合机构来明确承担各部门在生态损害赔偿和损害鉴定评估中的职责和义务，避免权力之间的重叠、交叉、推诿显得尤为重要和迫切。二是生态环境损害评估专业人才队伍建设不足。尽管在国家层面生态环境部门先后发布了很多指导评估技术的文件，例如《损害鉴定评估推荐方法》、生态环境损害鉴定评估技术指南的总纲和调查等，这一方面奠定了我国环境损害鉴定评估的体系基础，另一方面有利于尽快完善我国生态环境损害鉴定评估技术体制。但不可忽视的是要认识到相应存在的鉴定评估组织机构能力不足，技术队伍建设不强等问题。目前青海省本土生态环境损害鉴定评估机构仅有青海省环境科学研究设计院有限公司一家，主要以污染损害类鉴定业务为主，对生态破坏类损害鉴定尚不具备业务能力，无法满足日益增长的环境损害赔偿鉴定需求?；肪乘鸷κ录慕饩鲆览涤诳蒲Ш侠淼募ń峁?，通过专业的损害鉴定评估机构寻求技术服务是解决问题的关键，而我省损害鉴定评估方面存在的先天不足，在一定程度上制约生态损害赔偿制度的推进。三是生态环境损害赔偿磋商与公益诉讼衔接困难，虽然目前省州都出台了磋商相关管理办法，但并未将其规定为生态环境损害赔偿的必经程序，赔偿权利人也可以不经磋商而直接起诉。磋商程序本是生态环境损害赔偿制度中的亮点，因为在磋商过程中，赔偿权利人与赔偿义务人的关系不再是一种紧张对立的关系，更多的是一种合作和协商的关系，可以避免投入较多司法资源，尽早启动生态修复，最大程度上达到生态污染治理效果。但在实践来看,关于磋商程序的具体规定在具体的操作中指导性不强，海西州办理的5起生态损害赔偿案件，均未启动磋商程序直接进入诉讼阶段，因此磋商程序还有待细化。四是生态环境损害赔偿资金管理的局限性。目前，全国多数省份或地级市在环境损害赔偿资金管理方面并未取得突破，并未设置环境损害赔偿基金，无法保证赔偿的资金专款用于特定受损环境修复，而是将赔偿义务人所支付的环境损害赔偿资金打入国库，需进行受损环境修复时再向国库申请资金。作为经济落后、财政收入萎缩的地区，海西生态损害赔偿资金方面面临着同样的问题，在环境损害赔偿实践中，区域内一旦发生需要鉴定评估的环境损害案件，则本级政府需向省级财政申请环境损害鉴定、修复等专用资金，整个申请过程需要繁琐的手续且费时漫长。

三、生态环境损害赔偿制度完善的对策思考

一是进一步健全机构，由政府抽调各职能部门专业人才组成生态损害赔偿工作专班，在发生生态损害案件需启动损害赔偿时第一时间召集专班组成人员集中办公开展调查、磋商、诉讼、修复、执行、修复后评估等环节，从而提高环境损害赔偿的效率和规范化水平，在一定程度上也可避免因权力交叉，部门之间的推诿影响案件的时效性。二是生态环境损害鉴定评估是确认生态环境损害发生及其损害程度、认定因果关系和可归责的责任主体、制定生态环境损害修复方案及量化生态环境损失的技术依据，鉴定评估报告是生态环境损害赔偿诉讼的重要证据。对于基层地方生态损害评估鉴定能力建设明显不足的问题，可参照“环保管家模式”，借助外省生态损害鉴定评估专业技术力量签订技术合作框架协议，一方面在有案件启动时及早介入开展技术鉴定评估，另一方面可将本地生态环境损害评估人才的培养任务纳入生态环境?；と瞬欧⒄怪谐て诠婊?，采取委托培养、联合培养、专业培训等多种形式，不断扩大评估人才队伍数量，为生态环境损害赔偿提供智力支撑，切实推动生态环境损害赔偿制度试点工作顺利实施。三是建议地方政府可以通过立法的形式来明确磋商和诉讼的关系，通过地方性法规确立磋商的前置法律地位。赔偿权利人和义务人在诉讼前开展友好磋商，所有的生态损害赔偿案例必须经过磋商环节，如若磋商无法达成一致方可启动司法诉讼程序。这也在最大程度体现了对国家在制定生态损害赔偿制度时考虑生态损害赔偿案件其生态因素的特殊性而设立“磋商”环节的尊重。生态环境保护部门承担辖区内生态环境的监督和管理职能，在面对生态环境遭到损害的情况时，应当在穷尽行政手段之后再适用司法手段，将行政作为第一道防线，司法作为最后一道防线。当然，磋商前置这一路径需要我们为其提供充分的法律保障和相应的制度支撑，如建立和完善诸如信息公告制度、公众参与制度等，以确保其发挥应有的效力。四是生态环境损害赔偿资金可采用类似于土壤污染防治基金的制度，可以探索在财政之外设立国家、省级损害赔偿基金，出台配套基金管理办法，并委托专门机构对资金的使用进行监督管理。同时也可与企业环境损害责任保险挂钩，设立生态损害赔偿险种?；谀切┰鹑沃魈迨置魅返乃鸷ε獬ィㄒ榻⒆诺幕肪郴鸾信飧?，可以由责任企业或者环境责任保险设立；基于那些责任主体不明确、所需要的修复资金数额过大或有其他难以预料的情形时，建议由政府进行资金的保障。